Bruce Hirsh est directeur de Stratégies mondiales Tailwind. Il a auparavant occupé des postes de direction au bureau du représentant américain au commerce et à la commission des finances du Sénat.
Un élément caractéristique de la politique commerciale chinoise de l’administration du président américain Joe Biden a été de remplacer l’approche de son prédécesseur par un effort de coordination avec ses alliés. Et à cette fin, l’équipe Biden a éliminé les irritants commerciaux bilatéraux qui pourraient entraver la coopération alliée.
Malgré ces progrès, cependant, les alliés américains en Europe et en Asie ont été réticents à participer à l’action contre la Chine, même s’ils approfondissent leur coopération en matière de contrôle des exportations et d’autres initiatives de sécurité nationale. Au lieu de cela, pour relever le défi de la Chine, des partenaires comme l’Union européenne et le Japon continuent d’exprimer leur ferme soutien au multilatéralisme et à d’autres approches basées sur l’Organisation mondiale du commerce (OMC).
Ironiquement, pour les États-Unis, la route pour amener ces alliés à bord avec une action en dehors de l’OMC devra probablement passer par l’OMC.
Les États-Unis ont été le moteur de la création et de l’expansion du système commercial fondé sur des règles pendant des décennies, un système incarné par l’OMC et son prédécesseur, l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce. Cependant, sa direction au sein de l’organisation a brusquement pris fin lorsque l’ancien président Donald Trump a pris ses fonctions, illustré de la manière la plus choquante par son mépris désinvolte pour les procédures de l’OMC en appliquant unilatéralement des droits aux partenaires commerciaux.
En ce qui concerne la Chine, l’approche de Trump était fondée sur la conviction que les règles et les procédures de règlement des différends de l’OMC étaient inadéquates pour faire face au capitalisme d’État de Pékin et qu’elles étaient exploitées pour freiner les réponses américaines aux pratiques du pays. Pour reprendre les mots de Robert Lighthizer, alors représentant au commerce, la Chine utilisait le règlement des différends de l’OMC « à la fois comme une épée et un bouclier ».
La patience initiale des alliés avec ces nouvelles tactiques américaines s’est cependant évaporée lorsque les tarifs unilatéraux de Trump leur ont également été dirigés – d’abord sur l’acier et l’aluminium, puis plus tard menacés sur d’autres produits, y compris les automobiles. Pour ses alliés, cela suggérait que Washington abandonnait simplement le multilatéralisme en bloc plutôt que de rechercher une nouvelle stratégie chinoise. Et les droits de Trump ont déclenché des guerres commerciales avec Pékin, ainsi que Bruxelles et d’autres imposant des droits de douane sur les exportations américaines.
En conséquence, une grande partie du commerce américano-chinois est désormais soumise à des droits de douane élevés, sans changer le ciblage prédateur du pays sur des secteurs clés comme l’acier et les semi-conducteurs par le biais de subventions, de transferts de technologie forcés et de vols de propriété intellectuelle.
Depuis son entrée en fonction, Biden a sagement placé ses espoirs sur une action collective. Par conséquent, il a cherché à rétablir les liens commerciaux avec l’UE et le Japon, en renégociant les accords sur l’acier et l’aluminium et en parvenant à un accord sur l’insoluble différend Airbus-Boeing. Mais alors que les alliés de Washington ont salué ces mesures, ils adoptent une approche attentiste vis-à-vis des actions américaines à l’OMC elle-même.
L’action la plus notable de Trump à l’OMC a consisté à entraver son système de règlement des différends qui applique les règles de l’OMC, en bloquant les nominations à son organe d’appel. Ce faisant, il a agi sur les préoccupations bipartites américaines de longue date selon lesquelles l’organisme dépassait son autorité et faisait la loi. Et bien que les actions de Trump aient déclenché une conversation au sein de l’organisation sur les changements nécessaires, cela n’incluait pas un engagement sérieux des États-Unis sur des solutions spécifiques pour restaurer le système.
Compte tenu de la croyance continue de ses alliés dans l’importance indispensable de l’organisation, la Maison Blanche devra maintenant démontrer son réengagement envers l’OMC, y compris la restauration de son processus de règlement des différends – du moins pour les questions non chinoises. Et il devra expliquer clairement les circonstances dans lesquelles une action coordonnée en dehors de l’OMC est également nécessaire.
L’approche initialement prudente de l’administration Biden sur cette question a laissé les partenaires commerciaux américains se méfier des intentions de la Maison Blanche – espérant qu’une page se tourne sur l’engagement constructif des États-Unis à l’OMC, mais toujours à la recherche de preuves tangibles.
À cet égard, la réunion ministérielle de juin dernier à Genève a donné lieu à l’optimisme alors que l’organisation, avec la participation active des États-Unis, a obtenu ses résultats les plus significatifs en près d’une décennie, notamment l’engagement de rétablir le système de règlement des différends d’ici 2024.
Mener à bien ces discussions apaiserait considérablement les inquiétudes des alliés quant à savoir si Biden a renoncé à l’unilatéralisme de Trump et s’est engagé à assurer le succès de l’OMC. Bien sûr, les États-Unis ne devraient pas simplement conclure un accord pour le plaisir d’un accord, mais la possibilité existe maintenant de réinitialiser le système pour éviter de futurs problèmes et corriger les erreurs passées.
Rassurer les alliés sur le soutien des États-Unis à l’OMC ouvrirait enfin la voie à des efforts significatifs pour convaincre les partenaires de Washington de la nécessité de prendre des mesures commerciales coordonnées – en dehors de l’OMC, si nécessaire – pour lutter contre les pratiques commerciales chinoises.
Avec l’assurance qu’une telle action serait l’exception plutôt que la règle, Washington pourrait faire valoir qu’il agit dans la défense de l’ordre international fondé sur des règles, sans essayer de le saper. Et tant que les politiques économiques dirigées par le gouvernement chinois agissent en dehors du système fondé sur des règles axées sur le marché et ciblent des secteurs mondiaux clés pour la domination, agir de concert pour contrer son impact économique réduira la pression intérieure pour abandonner l’ensemble du système fondé sur l’OMC.
Le simple fait d’apaiser les inquiétudes des alliés concernant les intentions des États-Unis à l’OMC ne suffira peut-être pas dans un premier temps à surmonter la réticence à prendre des mesures commerciales coordonnées. Mais comme avec le lent pivotement de l’Europe loin de la Chine – et plutôt plus rapide de la Russie – le temps et les réalités actuelles de notre monde sont susceptibles de laisser leur marque.
Une politique américaine qui réaffirme son soutien à l’ordre économique international fondé sur des règles et délimite clairement l’espace d’une action coordonnée pour le défendre pourrait contribuer à accélérer cette évolution. Et ne pas essayer pourrait très bien coûter aux États-Unis le bénéfice de l’outil le plus puissant dont ils disposent dans leur arsenal d’affaires mondiales – ses alliances.