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Cela a été décrit comme un boulet autour du cou du chancelier et la raison pour laquelle les députés conservateurs pourraient être déçus par le budget de Jeremy Hunt mercredi s’il rejetait leurs demandes de réductions d’impôts importantes avant les élections.
Après avoir essuyé de vives critiques lors du mandat de Liz Truss, l’Office for Budget Responsibility (OBR), l’organisme de surveillance des impôts et des dépenses du Trésor, est à nouveau sous le feu des critiques.
Qu’est-ce que l’OBR et pourquoi est-il si puissant ?
Créé par George Osborne en 2010 pour « supprimer la tentation [from politicians] pour manipuler les chiffres », le rôle de l’OBR est de fournir une analyse de l’économie et des finances publiques du Royaume-Uni, indépendamment du Trésor. Il est chargé de produire des prévisions quinquennales deux fois par an, normalement en parallèle d’un budget de printemps ou d’un communiqué d’automne.
Au début, l’OBR a été utilisé par Osborne pour signaler l’engagement à toute épreuve des conservateurs en faveur de l’équilibre budgétaire, visant à présenter son parti comme l’intendant de l’économie le plus fiable, en opposition au parti travailliste.
Cependant, cela est de plus en plus perçu dans les cercles conservateurs comme un obstacle aux politiques fiscales et de dépenses transformatrices, un point de vue également partagé par certains à gauche de la politique. Le fait que Truss ait écarté l’OBR pour son mini-budget a été l’une des raisons invoquées pour expliquer l’effondrement des marchés financiers qui a suivi, renforçant par inadvertance sa position.
Charlie Bean, ancien membre de l’organisme de surveillance indépendant et ancien gouverneur adjoint de la Banque d’Angleterre, déclare : « On tire sur le messager. Parce que le contexte budgétaire du Royaume-Uni est actuellement très difficile, ce qu’aucun des deux partis ne reconnaît vraiment.»
Alors, quelles sont ces « règles fiscales » ?
Les principales contraintes imposées au chancelier sont en fait auto-imposées, à travers les règles budgétaires fixées par le gouvernement. L’OBR est chargé d’évaluer si ces règles sont respectées, mais Hunt pourrait choisir de les ignorer ou de décider d’un nouvel ensemble de règles budgétaires.
L’objectif principal est que la dette publique diminue en pourcentage du PIB au cours de la dernière année d’une prévision quinquennale. Il existe également des règles d’emprunt – le déficit budgétaire annuel – ne devant pas dépasser 3 % du PIB sur la même période, ainsi qu’un plafond social limitant le montant dépensé pour certaines prestations.
Toutefois, les économistes affirment que les règles sont plus difficiles à respecter alors que les perspectives de croissance économique du Royaume-Uni restent faibles ; parallèlement à des coûts d’emprunt plus élevés et à des demandes croissantes de services publics de la part d’une population vieillissante. La dette publique en pourcentage de l’économie est déjà élevée, à 96,5 % du PIB, après avoir fortement augmenté après la crise financière de 2008 et la pandémie de Covid.
Andy King, ancien membre de l’OBR et aujourd’hui associé spécialisé au sein du cabinet de conseil Flint Global, déclare : « Mon interprétation de ce qui se passe en ce moment est que les critiques à l’égard de l’OBR reflètent, dans une certaine mesure, la situation budgétaire difficile. et cela vient en partie des faibles perspectives de croissance.
Et qu’en est-il de la « marge » ?
La marge dans laquelle les règles budgétaires sont respectées est souvent qualifiée de « marge de manœuvre » du chancelier. Les députés interprètent souvent cela comme la possibilité de réduire les impôts ou d’augmenter les dépenses – même si cela signifie que le gouvernement se heurte continuellement à sa règle budgétaire principale.
Lors de la déclaration de l’automne dernier, l’OBR prévoyait que Hunt disposait d’une marge de manœuvre d’environ 31 milliards de livres sterling avant que des décisions en matière d’impôts ou de dépenses ne soient prises. Les mesures politiques de Hunt – notamment une réduction de 2 pence de l’assurance nationale et des allègements fiscaux pour les entreprises – ont réduit sa marge de manœuvre à environ 13 milliards de livres sterling. L’OBR a averti qu’il s’agissait d’une marge historiquement mince, les précédents chanceliers ayant conservé en moyenne environ 29,7 milliards de livres sterling en réserve.
Il semblerait que l’OBR ait présenté à Hunt des prévisions montrant une marge d’environ 13 milliards de livres sterling avant que des décisions en matière d’impôts et de dépenses ne soient prises au niveau budgétaire.
David Gauke, ancien secrétaire en chef conservateur au Trésor, déclare : « Le fait est que nous sommes très près d’enfreindre les propres règles du chancelier, mais ce n’est pas la faute de l’OBR.
«Le gouvernement considère les limites des règles budgétaires presque comme une cible, c’est pourquoi les décisions de l’OBR sur les marges ont un impact si important sur le budget.»
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Les économistes préviennent que des changements difficiles à prévoir dans l’économie pourraient avoir d’importantes répercussions sur les finances publiques à l’avenir, avec une marge de manœuvre susceptible d’être considérablement réduite.
«Il y a cette tendance des chanceliers à être responsables à l’avenir. Mais on ne parvient jamais à maîtriser la dette à moyen terme, dans une sorte de stratégie mañana », explique Bean.
Quelles sont les options du chancelier ?
Hunt pourrait choisir d’ignorer sa principale règle budgétaire, ou de la déchirer et d’annoncer de nouveaux objectifs à la place. Le gouvernement a modifié ses règles budgétaires neuf fois depuis leur introduction dans les années 1990, avec sept ensembles différents depuis 2010.
Ils ont été modifiés pour la dernière fois par Hunt en novembre 2022, l’horizon de réduction de la dette étant passé de trois à cinq ans. Selon le groupe de réflexion Institute for Government, les règles budgétaires du Royaume-Uni ont la durée de vie la plus courte avant d’être modifiées parmi les 35 pays analysés.
Cependant, il est fort probable que le chancelier s’en tienne à son objectif, comme en témoignent les rapports selon lesquels Hunt envisage de financer ses projets en recourant à des coupes dans le secteur public, ainsi qu’à des mesures d’augmentation des recettes telles que la suppression du régime fiscal non dom.
Il y a des raisons économiques et politiques à cela. Après l’effondrement du mini-budget de Truss, le chancelier hésitera à signaler aux marchés sa volonté d’augmenter le niveau d’endettement du Royaume-Uni. Pendant ce temps, s’en tenir à l’objectif impose au parti travailliste d’agir selon les mêmes règles, ce qui pourrait être utile avant les élections générales.
Cependant, Hunt pourrait également jouer avec le système – comme il a été accusé de le faire lors de la déclaration de l’automne – en définissant des politiques fiscales et de dépenses telles que la dette diminue en proportion du PIB au cours de la cinquième année, même s’il est peu probable que ces politiques soient mises en œuvre ou ne sont pas considérés comme souhaitables.
Cela a amené Richard Hughes, président de l’OBR, à critiquer les projets de Hunt en les qualifiant d’« œuvre de fiction ».
«C’est une invitation pour le chancelier à manipuler ce qui se passe au cours de cette dernière année», dit Bean. « L’objectif général est raisonnable : il faut que la dette par rapport au PIB diminue dans les périodes favorables, afin de créer de l’espace pour le prochain mauvais choc.
« Ce qui n’est clairement pas raisonnable, c’est la façon dont cela est géré. En partie parce que la règle elle-même autorise cette approche augustinienne de la politique publique : rendez-moi chaste, mais pas aujourd’hui. »