Le cas des services de garde publics

Le secteur américain de la garde d’enfants est en crise. Les travailleurs fuient le terrain pour des salaires plus élevés dans les entrepôts Target, McDonald’s et Amazon. Les garderies à personnel réduit ferment alors même que les familles réclament des places. Et dans un triste état des affaires comme d’habitude, les soins disponibles sont souvent inabordables, de qualité incertaine, mal situés, exploitent leurs enseignants, ou une combinaison de ceux-ci. La garde d’enfants aux États-Unis, a déclaré la secrétaire au Trésor Janet Yellen en 2021, est «un exemple classique d’un marché brisé».

Pourtant, la plupart des solutions gouvernementales proposées consistent à s’appuyer sur ce système défectueux : offrir davantage de bons pour acheter des services de garde d’enfants privés, aider les parents à mieux choisir les options de garde et offrir des primes de rétention aux soignants. Ces correctifs, surtout, peuvent rendre les services de garde d’enfants plus abordables pour les parents et offrir des radeaux de sauvetage aux travailleurs des centres souffrant d’hémorragie.. Mais ils ne font pas grand-chose pour répondre aux besoins structurels : meilleure qualité pour les enfants, meilleurs salaires et conditions de travail pour les travailleurs, et plus de choix dans les quartiers à faible revenu que de nombreuses entreprises de garde d’enfants évitent.

Il est temps de penser au-delà du marché privé. Pour créer des services de garde de qualité partout, et surtout là où ils sont le plus nécessaires, nous avons besoin de programmes de garde d’enfants financés directement. Nous avons besoin d’une option publique.

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Dans de nombreux endroits riches en dehors des États-Unis, les services de garde publics sont nombreux, populaires et, comme on pouvait s’y attendre, bons. En Islande, en Finlande et au Danemark, trois pays nordiques qui dominent le classement mondial de l’UNICEF sur la qualité des services de garde, la majorité des jeunes enfants fréquentent des programmes publics. Au sein du système universel de garde d’enfants du Québec, les chercheurs classent l’option publique de la province – son organisme à but non lucratif financé directement centres de la petite enfance– être, en moyenne, bien meilleur que les offres privées. Leurs enseignants sont également mieux payés, ce qui facilite l’attraction et la rétention de personnel talentueux, m’a dit Athina Xenos, directrice du Centre de la Petite Enfance Vanier, à Montréal.

Même certaines poches des États-Unis ont été témoins des avantages des services publics de garde d’enfants. Au début des années 1970, le maire républicain John Lindsay a créé des centaines de garderies financées par des fonds publics et gérées par la communauté dans les quartiers les plus pauvres de New York. Ce réseau est rapidement devenu «remarquable non seulement pour le nombre d’enfants qu’il servait, mais pour son engagement envers des services de garde de qualité qui établissent des normes nationales», écrit Simon Black, professeur d’études sur le travail à l’Université Brock, dans le livre Reproduction sociale et ville. (Une grande partie du financement fédéral alimentant ces centres s’est tarie à la fin des années 1970, entraînant la fermeture de beaucoup d’entre eux.)

Et dans les années 1990, le ministère de la Défense a utilisé un financement direct pour transformer ce qui était décrit comme des programmes de garde d’enfants militaires « gravement déficients » en la norme de référence en matière de soins aux États-Unis. En 2015, presque toutes les garderies militaires étaient accréditées au niveau national, ce qui signifie leurs programmes d’études et leurs programmes ont été contrôlés de manière indépendante. En comparaison, seulement 11 % environ des centres civils étaient accrédités, selon un rapport de 2016. Les éducatrices militaires, quant à elles, sont bien mieux payées que les éducatrices civiles. Les soignants dans les centres militaires gagnent généralement entre 16,70 $ et 22,50 $ de l’heure (et parfois plus) avec des avantages sociaux, selon le ministère de la Défense. Les soignants non militaires, quant à eux, gagnaient en moyenne 13,22 dollars de l’heure en 2021, généralement sans avantages sociaux. « La raison pour laquelle nous avons réussi, c’est que nous avons investi directement les fonds publics dans les programmes », m’a dit Linda Smith, une architecte clé du modèle militaire et ancienne directrice de la politique familiale du secrétaire à la Défense.

La leçon est la suivante : lorsque le gouvernement paie directement les programmes, il peut établir des normes claires pour la programmation, la rémunération des enseignants et le perfectionnement professionnel, tous des facteurs que la recherche associe à un niveau élevé de soins. Ces normes, à leur tour, éliminent une grande partie des conjectures pour les parents qui ont du mal à évaluer les mérites de divers programmes de garde d’enfants. Le financement direct peut également aider à garantir que les quartiers les plus pauvres ne soient pas laissés pour compte. Et pendant les ralentissements économiques, comme celui que la pandémie a provoqué en 2020, les prestataires savent qu’ils peuvent faire la masse salariale et payer le loyer, garantissant ainsi que les programmes restent solvables. « Cela apporte de la stabilité », a déclaré Smith, qui est maintenant directeur de l’initiative pour la petite enfance au groupe de réflexion Bipartisan Policy Center.

Il y a eu un bref moment dans l’histoire des États-Unis où les civils de tout le pays ont eu accès à des garderies publiques financées directement. La loi Lanham de 1940 de la Seconde Guerre mondiale a financé des crèches gérées par l’État avec des travailleurs spécialement formés pour permettre aux mères d’entrer sur le marché du travail pendant que les hommes combattaient à l’étranger. Les femmes ont adoré ces programmes, et au moins une étude a révélé plus tard qu’ils avaient des effets positifs durables sur les enfants qui y participaient, y compris des taux plus élevés d’achèvement des études collégiales et d’emploi par rapport à un groupe témoin, ainsi que des revenus plus élevés. Mais peu de temps après la guerre, le financement des programmes a pris fin et les crèches ont fermé.

En 1971, le Congrès américain a ressuscité le rêve d’une garderie publique. La Comprehensive Child Development Act proposait un réseau national de centres financés par le gouvernement fédéral et gérés par les municipalités avec des frais de scolarité facturés selon une échelle mobile. Le projet de loi a été adopté par les deux chambres du Congrès pour être tué par le président Richard Nixon, qui a lié les services de garde financés par le gouvernement au communisme et à «l’affaiblissement de la famille». Un langage aussi accablant était stratégique. Pat Buchanan, qui a travaillé pour Nixon et a conseillé le président sur le veto, a déclaré à la journaliste Gail Collins : « J’ai insisté pour que nous ne disions pas simplement que nous ne pouvons pas nous le permettre en ce moment, auquel cas vous obtenez des programmes pilotes ou autre. » Collins a conclu sur le veto capital dans son livre Quand tout a changé: « Le but n’était pas seulement de tuer le projet de loi mais aussi d’enterrer à jamais l’idée d’un droit national à la garde d’enfants. »

Ça a marché. Au cours des décennies à venir, alors que des pays comme l’Islande et la Finlande construisaient sérieusement des systèmes publics de garde d’enfants, les États-Unis ont continué à développer un patchwork de programmes privés basés sur le marché. De nombreuses entreprises de garde d’enfants ont ignoré les quartiers pauvres, canalisant les enfants de familles à faible revenu – celles qui, selon les recherches, bénéficient le plus de bons soins – vers tout ce que leurs parents pouvaient obtenir.

Aujourd’hui, les parents de tous horizons ont du mal à évaluer les soins parmi l’assortiment hétéroclite d’arrangements couvrant des programmes dans des salons privés et des sous-sols d’église ainsi que des chaînes nationales de garde d’enfants à but lucratif. Pendant ce temps, le plus gros gain pour investir dans la qualité – son impact à long terme sur le développement de l’enfant – ne se manifestera pas avant des années. En conséquence, les programmes axés sur le marché sont généralement en concurrence sur l’abordabilité, m’a dit Pierre Fortin, économiste à l’Université du Québec, à Montréal, lors d’une entrevue précédente. Pourtant, même l’abordabilité de base est difficile à atteindre dans une industrie qui nécessite un personnel important simplement pour assurer la sécurité de base des enfants. La voie la plus claire pour réduire les frais est de lésiner sur la qualité, de réduire le salaire des enseignants, ou les deux. Rien de tout cela n’est bon pour les enfants ou les employés. Notre approche basée sur le marché, a déclaré Smith, est « le nœud du problème qui freine la qualité dans le pays ».

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Le marché canadien des services de garde d’enfants a longtemps connu les mêmes problèmes que celui des États-Unis : maigres salaires, roulement élevé du personnel, qualité inégale et déserts tentaculaires en matière de garde d’enfants. Mais en 2020, le gouvernement fédéral s’est engagé à apprendre du Québec et a commencé à développer un réseau national de programmes. Dans de nombreux cas, il améliore les entreprises de garde d’enfants existantes, établit des normes et des fourchettes salariales, tout en leur accordant un financement direct. Les provinces et les territoires ouvriront également de nouveaux programmes grâce au financement fédéral. L’objectif du Canada est de rendre les services de garde abordables afin que les parents de jeunes enfants puissent travailler. Le gouvernement vise à fournir le service pour 10 dollars canadiens (environ 7,30 $) par jour d’ici 2026. Déjà, les éducateurs de la petite enfance de la Nouvelle-Écosse ont reçu un salaire augmentation jusqu’à 43 pour cent.

Et aux États-Unis ? Nous continuons d’investir dans l’approche actuelle fondée sur le marché, souvent au nom de la préservation du choix des parents. Pour donner aux familles un véritable choix, testons ces projets pilotes dont Buchanan avait si peur. Donner aux Américains des services publics de garde d’enfants financés directement.