Les débats budgétaires vont dominer la politique européenne

Trois débats budgétaires devraient dominer la politique européenne cette année.

Le premier concerne la réponse de l’Union européenne à l’Inflation Reduction Act (IRA) des États-Unis.

Ici, une réforme du cadre des aides d’État de l’UE est sur les cartes, mais de nombreux pays membres font pression pour une approche à deux piliers qui verrait également le bloc entreprendre de nouveaux emprunts communs. Sinon, affirment-ils, l’assouplissement des règles en matière d’aides d’État profitera de manière disproportionnée à l’industrie allemande, ce qui, à son tour, saperait le principe fondamental du marché unique du bloc – les soi-disant règles du jeu équitables.

À cet égard, le commissaire européen Thierry Breton a proposé un « Fonds de souveraineté », les commissaires et les pays membres se positionnant essentiellement dans trois camps : un qui ne soutient pas vraiment un assouplissement des règles de l’UE en matière d’aides d’État – mais qui l’acceptera comme tant que l’assouplissement est ciblé et temporaire — ou financement commun (nordiques) ; un second qui soutient un assouplissement substantiel du cadre des aides d’État mais pas d’emprunt commun (Allemagne) ; et un troisième qui soutient les deux (France).

Tout cela a conduit à des alliances impies, dont une inattendue entre le nord et le sud – l’Italie soutenant les pays nordiques, car elle ne pense pas que des emprunts plus courants soient sur la table.

Comme toujours, cependant, la position de Berlin dans tout cela sera essentielle.

Afin de convaincre les pays membres inquiets de la puissance de feu budgétaire supérieure de l’Allemagne, le chancelier allemand Olaf Scholz a dû donner son feu vert à une révision à mi-parcours du budget de l’UE qui commencera sérieusement cet été. Sinon, la Chancellerie pourrait avoir du mal à obtenir l’accord d’autres pays membres récalcitrants sur un régime d’aides d’État plus durablement flexible.

De plus, dans l’intervalle, l’Allemagne a soutenu une série de mesures visant à combler le déficit de financement – par exemple, en réaffectant davantage les quelque 136 milliards d’euros restants de prêts existants pour la reprise et la résilience (RRF) qui n’ont pas été souscrits, de sorte qu’ils peut être utilisé pour contrer l’IRA. Les prêts garantis par la Banque européenne d’investissement pourraient également faire partie du dosage des politiques, apaisant ainsi les inquiétudes des pays membres déterminés à protéger des règles du jeu équitables.

Mais rien de tout cela ne sera facile ou sans heurts, et il y a une réelle opposition à l’idée d’un examen sérieux à mi-parcours du cadre financier pluriannuel – et en particulier d’emprunts plus courants – à l’intérieur et à l’extérieur de l’Allemagne.

Le ministre des Finances du pays, Christian Lindner des Libéraux démocrates (FDP), est l’un des plus grands rivaux ici. Ayant déjà fait plusieurs concessions à ses partenaires de la coalition, notamment sur la politique budgétaire intérieure, il veut s’assurer que le gouvernement respecte son accord de non-emprunt commun supplémentaire – la crédibilité de Lindner et du FDP en tant que défenseur de finances publiques saines a été mise à mal par un augmentation importante des dépenses publiques.

Les inquiétudes quant à savoir si les pays membres peuvent digérer tout l’argent qui leur est déjà versé via leurs allocations RRF, ainsi que le désir de ne pas alimenter l’inflation, dominent également les préoccupations allemandes.

Cependant, il y aura également des pressions pour des emprunts plus courants afin de reconstruire l’Ukraine une fois que les tirs auront cessé. Comme me l’a dit un haut fonctionnaire français : « À un moment donné cette année, l’UE devra mettre le plus gros montant en avant pour la reconstruction d’après-guerre. »

Cela est également considéré comme un levier important, permettant à l’Europe de rester pertinente dans la conversation sur l’Ukraine, car l’UE jouit de beaucoup moins de crédibilité que les États-Unis sur la question de fond fondamentale des garanties territoriales et de sécurité, et sur la réforme de l’Ukraine, qui sera essentielle pour la discussion sur ses perspectives d’adhésion à l’UE — comme l’a montré le sommet de la semaine dernière à Kyiv.

Il est intéressant de noter que certains signes timides indiquent que la Commission pourrait se positionner pour jouer un rôle important dans la reconstruction financière d’après-guerre en Ukraine. Un secrétariat, agissant par l’intermédiaire du G7, a récemment été mis en place et sera chargé de faire avancer ces travaux, avec un rôle important pour la Commission.

En outre, deux mouvements de personnel importants ont particulièrement fait sourciller à Bruxelles, la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen, ayant demandé à Gert Jan Koopman, un haut fonctionnaire néerlandais qui dirige la puissante direction générale (DG) BUDGET de la Commission, de prendre en charge la DG NEAR – la partie de la Commission qui sera chargée de gérer l’élargissement de l’UE à l’Ukraine. En parallèle, Stéphanie Riso, chef de cabinet adjointe influente et très respectée de von der Leyen, a remplacé Koopman à la tête de la DG BUDGET.

Ces mesures sont remarquables car Koopman et Riso étaient deux des architectes derrière l’énorme initiative NextGenerationEU de 750 milliards d’euros de l’UE, aidant les économies de l’UE à se remettre de la pandémie de COVID-19.

À Bruxelles, les estimations privées des coûts de reconstruction d’après-guerre de l’Ukraine vont désormais de 300 milliards d’euros à 1,5 billion d’euros, 600 à 700 milliards d’euros étant considérés comme un chiffre plausible compte tenu du ciblage continu de l’infrastructure énergétique ukrainienne par la Russie. Mobiliser ne serait-ce qu’une fraction de ce chiffre nécessitera une ingénierie financière plus innovante vis-à-vis du budget de l’UE, c’est pourquoi les démarches de Koopman et de Riso sont intéressantes.

Le calcul à Paris est que Scholz n’aura d’autre choix que de soutenir l’idée d’emprunts supplémentaires de l’UE pour l’Ukraine. Et même à l’intérieur de l’Allemagne, de hauts responsables pensent que Lindner sera moins une contrainte pour l’Ukraine.

Enfin, le dernier grand débat concerne la réforme du règlement budgétaire de l’UE, le Pacte de stabilité et de croissance (PSC), suspendu depuis le début de la pandémie. Et comme il doit revenir en vigueur l’année prochaine, les pays membres débattent maintenant de ce que devraient être les nouvelles règles, compte tenu de la pandémie, de la guerre en Ukraine et de l’expérience de l’UE avec le RRF.

L’année dernière, la Commission a proposé une refonte majeure des règles budgétaires du bloc, visant à les simplifier et à passer de trajectoires de réduction de la dette largement standardisées à des trajectoires ad hoc, adaptées à chaque pays, prenant également en compte leurs réformes structurelles – elle a d’abord formalisé une approche présenté par l’ancien président de la Commission, Jean-Claude Juncker.

Cependant, l’Allemagne ne pense pas que les changements de la Commission soient plus transparents, ou qu’ils amélioreront sensiblement la conformité et aideront les pays membres à réduire les niveaux d’endettement élevés qu’ils ont maintenant accumulés.

Pour répondre à ces préoccupations, la Commission a commencé à effectuer des simulations « du monde réel » – en examinant les implications pratiques de ce que les changements proposés signifieraient pour, par exemple, la trajectoire d’ajustement de l’Italie. Ce sera la clé du débat qui suivra.

Comme toujours, l’évaluation de la Commission sera autant un exercice technique que politique : si la voie d’ajustement de l’Italie est trop exigeante, elle perdra le soutien des autres pays membres réformateurs ; mais s’ils sont trop laxistes, ils ne gagneront pas Berlin – bien que les responsables ne soient pas convaincus qu’ils puissent faire quoi que ce soit pour « gagner Berlin ».

Les ministres des Finances doivent débattre de la réforme lors de leur réunion mardi prochain, et von der Leyen reste optimiste quant à la possibilité d’obtenir des changements législatifs cette année, même si d’autres à Berlin sont beaucoup plus pessimistes et pensent que cela pourrait prendre beaucoup plus de temps. En effet, si les ministres des Finances et les dirigeants de l’UE ne parviennent pas à parvenir à une certaine convergence ce mois-ci, les dirigeants de l’UE devront probablement intervenir lors de leur réunion à Bruxelles fin mars.

Le risque est alors que la réforme du PSC se transforme en une discussion politique où tous les pays membres s’accordent sur son urgence mais aucun ne peut s’entendre sur ce à quoi elle devrait ressembler, de sorte que le débat reste bloqué.

Incapable de s’entendre sur les nouvelles règles, l’UE pourrait alors se retrouver prise au piège entre deux options tout aussi peu attrayantes : suspendre à nouveau les règles budgétaires de l’UE l’année prochaine ou ne pas appliquer les anciennes. Et comme la réforme elle-même, ce ne sera pas un débat politique facile à résoudre.