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Le 31 août 2022, le Agence fédérale de financement du logement (FHFA) a annoncé qu’elle procéderait à un examen complet du système Federal Home Loan Bank (FHLB). Cet article traite de deux questions juridiques pertinentes pour l’examen :
- Le pouvoir statutaire de la FHFA de réduire le nombre de banques fédérales de prêts immobiliers, et
- L’application du « super privilège » statutaire de la FHLBank
Pouvoir de la FHFA de réduire le nombre de banques fédérales de prêt immobilier
La loi fédérale sur les banques de prêts immobiliers établit un nombre maximum de 12 districts de banques fédérales de prêts immobiliers et s’attend à ce qu’il n’y ait pas moins de huit districts. Il y a des nuances à une réduction du nombre de FHLBanks à moins de huit, mais le nombre maximum est fixe.
L’exemple le plus récent d’une baisse des districts à ll résulte de la fusion en 2015-2016 des institutions de Seattle et de Des Moines en une banque de district de Des Moines. Cette transaction n’était pas motivée par le désir de réduire le nombre de FHLBanks, mais plutôt par des préoccupations de sécurité et de solidité.
Le nombre de membres de la Seattle Bank avait diminué, sa base de capital s’était érodée à un niveau sous-capitalisé et la nécessité de près de six ans de surveillance renforcée a conduit à une décision par consentement afin d’entreprendre la fusion.
La loi FHLB prévoit que le directeur de la FHFA peut apporter des « réajustements » aux districts en modifiant les États qui se trouvent dans un district particulier, et que le directeur peut créer de nouveaux districts, à condition qu’il n’y en ait pas plus de 12.
La loi prévoit également que le directeur peut réduire le nombre de districts à moins de huit en vertu d’une fusion volontaire ou de la liquidation d’une FHLBank sous les pouvoirs de tutelle et de mise sous séquestre de la FHFA. En d’autres termes, la réduction du nombre de districts en dessous de huit ne semble pas justifiable uniquement pour des raisons d’efficacité ou d’économies.
La réduction du nombre ou des districts en dessous de huit doit être basée sur une fusion volontaire des FHLBanks ou sur l’existence d’une FHLBank très troublée qui nécessite des mesures correctives rapides.
La loi FHLB permet également au directeur de la FHFA de conclure que « la réalisation efficace et économique des objectifs de [the Act] sera aidé » par une action en vertu des réglementations promulguées pour liquider ou réorganiser une FHLBank et une autre FHLBank peut acquérir ses actifs.
Cette disposition peut être contestée par la FHLBank concernée dans le cadre d’une procédure judiciaire. La disposition semble exiger une conclusion liée à la sécurité et à la solidité de la FHLBank, et non fondée sur une autorité générale pour éliminer un district.
En résumé, le directeur de la FHFA a le pouvoir statutaire de réduire le nombre de districts de l’actuel 11 à huit, voire moins. Cependant, la réduction de 12 à 11 était basée sur des considérations de sécurité et de solidité, et toute réduction en dessous de huit doit être basée sur une fusion volontaire ou sur un problème important de sécurité et de solidité.
L’application du super privilège statutaire des FHLBanks
L’objectif fondamental du Federal Home Loan Bank System est le financement du logement. Les FHLBanks réalisent cet objectif en accordant des prêts à faible coût (avances) aux institutions membres. Lorsque la loi FHLB a été adoptée en 1932, l’adhésion était limitée aux prêteurs hypothécaires (par exemple, les associations d’épargne et de crédit, les caisses d’épargne et les banques coopératives) et les compagnies d’assurance.
Ce n’est qu’en 1989 que le Congrès a élargi l’adhésion à toutes les institutions de dépôt assurées par le gouvernement fédéral. En 2008, l’adhésion a de nouveau été élargie par le Congrès pour inclure les institutions financières de développement communautaire (CDFI) et enfin, en 2015, pour inclure les coopératives de crédit non assurées par le gouvernement fédéral.
Lors de l’élargissement des catégories de membres, le Congrès était conscient que les FHLBanks avaient été créées pour servir un objectif de politique publique important et que leur fonctionnement sûr et sain ne devrait pas être compromis en incluant des membres qui ne sont pas soumis à une surveillance étatique ou fédérale appropriée. Ainsi, tous les membres doivent être dans le secteur de l’octroi de prêts hypothécaires et sont généralement tenus de respecter les exigences minimales en matière d’actifs hypothécaires.
De plus, les avances doivent être entièrement garanties par un ou plusieurs types spécifiques de sûretés, y compris les prêts hypothécaires résidentiels et les titres adossés à des créances hypothécaires résidentielles, mais les autres sûretés comprennent les titres d’État, les liquidités, d’autres sûretés liées à l’immobilier et, dans certains cas, les petites sûretés garanties. des prêts aux entreprises, à l’agriculture ou au développement communautaire, ou des titres adossés à de tels prêts.
Dans la plupart des cas, les membres doivent utiliser le produit des avances à long terme (c’est-à-dire des avances dont la durée initiale jusqu’à l’échéance est supérieure à cinq ans) pour financer le financement du logement résidentiel. Cependant, les plus petites institutions membres assurées par la FDIC sont autorisées à obtenir des avances à long terme pour financer les petites entreprises et les activités de développement communautaire. Les avances à court terme ne sont pas si limitées.
Lorsqu’une institution membre devient membre d’une FHLBank, elle peut signer un accord « d’avances et de garanties » qui établit un privilège général couvrant toutes les garanties éligibles. La FHLBank peut consentir des avances jusqu’à un pourcentage spécifié de la valeur de la garantie.
En 1987, au plus fort de la crise de l’épargne et des prêts, le Congrès a modifié la loi FHLB afin que toute sûreté accordée par un membre à une FHLBank ait priorité sur les réclamations de toute autre partie non garantie, y compris un conservateur ou un séquestre, tel que la FDIC, dans le cas d’une institution de dépôt assurée, ou la NCUA, dans le cas d’une coopérative de crédit assurée au niveau fédéral. Cette disposition est communément appelée un « super privilège ».
Ce super privilège est souvent cité comme l’une des raisons pour lesquelles aucune FHLBank n’a jamais subi de perte de crédit sur une avance, et il est considéré comme un facteur clé de sa cote de crédit AAA. Cela réduit le coût de leurs fonds et les économies sont répercutées sur les membres sous la forme de frais d’intérêt moins élevés sur les avances.
Certains ont fait valoir que le super privilège est moins important à la lumière des modifications apportées au Code de commerce uniforme qui permettent aux créanciers de perfectionner plus facilement les sûretés sur les actifs liés aux hypothèques.
La FDIC a fait valoir que le super privilège rend plus coûteux pour elle la résolution des institutions de dépôt défaillantes puisque la FHLBank doit être payée en totalité (y compris les pénalités de remboursement anticipé) avant de libérer ses intérêts surgarantis. Des inquiétudes ont également été exprimées quant au fait que le super privilège pourrait réduire les incitations pour les FHLBanks à souscrire et à surveiller attentivement leurs avances et que le super privilège isole les FHLBanks de la discipline du marché.
Enfin, étant donné que les FHLBanks sont généralement surgaranties, la protection offerte par le super privilège peut rendre plus coûteux pour les membres d’obtenir des sources de financement privées. Le financement non assuré encourage les institutions à fonctionner de manière sûre et saine (par exemple, impose une discipline de marché).
Bien que le super privilège s’applique à tous les «membres» d’une banque fédérale de prêts immobiliers, certains se demandent s’il peut s’appliquer aux membres de la compagnie d’assurance à la lumière de la loi McCarran-Ferguson. Cette loi prévoit que la loi de l’État régit généralement la réglementation de l’assurance et ne doit pas être préemptée par la loi fédérale à moins que la loi fédérale ne réglemente expressément les activités d’assurance.
Ainsi, s’il y a un conflit entre le super privilège et la loi sur les assurances de l’État, on ne sait pas quel système légal prévaudra.
De plus, les CDFI n’ont pas de séquestre dédié, et en cas de défaillance d’un CDFI, la FHLBank devrait saisir et vendre la garantie afin de recouvrer son prêt, ce qui ajoute du temps et de l’incertitude au processus de recouvrement. En conséquence, les FHLBanks ont fixé des exigences de garantie plus élevées pour les avances aux CDFI.
Lorsque le Congrès a autorisé les coopératives de crédit non assurées par le gouvernement fédéral à devenir membres d’une banque fédérale de prêt immobilier en 2015, il a expressément devancé les lois des États qui permettraient autrement à un conservateur ou à un séquestre d’une coopérative de crédit de répudier les contrats relatifs à une avance FHLBank ou à une sûreté. détenus par une FHLBank en garantie d’une avance.
L’amendement de 2015 précisait également qu’une FHLBank aurait la même priorité et les mêmes droits que si l’avance avait été faite à une coopérative de crédit assurée par le gouvernement fédéral.
Si l’examen proposé du système fédéral de prêts immobiliers aboutit à une recommandation au Congrès d’élargir les possibilités d’adhésion, il est essentiel que la recommandation tienne compte à la fois des objectifs de politique publique des FHLBanks et de la nécessité d’assurer leur fonctionnement sûr et continu.
Cela devrait inclure un examen attentif de l’opportunité d’étendre le super privilège des FHLBanks aux institutions non dépositaires, et si des modifications doivent être apportées, comme cela a été fait dans le cas des coopératives de crédit non assurées par le gouvernement fédéral. Cela devrait inclure une sollicitation de commentaires du public concernant le super privilège actuel, s’il doit continuer dans sa forme actuelle, et si et comment il doit s’appliquer à toute nouvelle catégorie de membres.
Raymond Natter est un ancien avocat en chef adjoint du Bureau du contrôleur de la monnaie. Il est associé du cabinet d’avocats Sivon, Natter & Wechsler, PC, à Washington, DC, et agit en tant que conseiller juridique du cabinet d’avocats international Squire Patton Boggs (US) LLP.
Alfred Pollard est un ancien avocat en chef de la FHFA. Il est avocat au sein du cabinet d’avocats Sivon, Natter & Wechsler, PC à Washington, DC, et of counsel au sein du cabinet d’avocats international Squire Patton Boggs (US) LLP.
Cette colonne ne reflète pas nécessairement l’opinion de la rédaction de HousingWire et de ses propriétaires.
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