Où étaient donc les régulateurs ?

Les effondrements de la Silicon Valley Bank et de la Signature Bank le week-end dernier ont été le point final d’un cycle bien trop familier : d’abord le boom, puis l’effondrement rapide à couper le souffle, puis le renflouement. Nous sommes maintenant au moment post-mortem, où tout le monde se demande où étaient les régulateurs.

La Silicon Valley Bank est déjà connue pour l’évidence de ses signaux d’alarme. Le plus révélateur a peut-être été la croissance rapide de ses emprunts auprès du système fédéral des banques de prêts immobiliers. Les experts bancaires connaissent ce groupe de prêteurs parrainés par le gouvernement de l’époque de la dépression comme l’avant-dernier recours pour les banques. (La Fed est, comme toujours, le prêteur de dernier recours.) À la fin de l’année dernière, la Silicon Valley Bank avait 15 milliards de dollars de prêts FHLB, contre zéro un an plus tôt.

« C’est le type de drapeau qui dit que vous devez regarder de près », m’a dit Kathryn Judge, professeur de droit à Columbia spécialisée dans la réglementation financière. Mais rien n’indique que les prêts aient déclenché une quelconque attention réglementaire.

La principale responsabilité de la débâcle incombe, bien sûr, à la direction de SVB. Mais les régulateurs sont censés comprendre qu’ils existent car les banquiers sont toujours tentés de prendre des risques. Les banquiers veulent croître trop vite, emprunter à bas prix, prêter librement et verrouiller leurs investissements imprudemment pendant de longues périodes dans l’espoir d’obtenir des rendements plus élevés.

Certains commentateurs réitèrent désormais leurs appels au durcissement des règles bancaires, ce qui est probablement une sage décision. Mais l’effondrement des deux banques prouve une fois de plus que le culture des régulateurs est aussi important que les règles, lois ou outils à leur disposition.

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Au moins un journaliste a détecté les vulnérabilités croissantes des banques, dont celles de la Silicon Valley Bank, dès novembre dernier ; le propre président de la Federal Deposit Insurance Corporation avait également prévenu au sujet du problème. Quelques vendeurs à découvert ont même commencé à parier contre les actions de la banque. Maintenant, cependant, la combinaison de banquiers imprudents et de régulateurs laxistes nous a laissé avec une crise financière et un renflouement du gouvernement fédéral – et le spectacle bien répété des régulateurs promettant de faire mieux la prochaine fois. (Et oui, il s’agissait d’un renflouement. Certains déposants faisaient face à des pertes et le gouvernement fédéral, soutenu par le public, a empêché cela, à une échelle et à un coût encore inconnus.)

Un aspect troublant de cet effondrement particulier est à quel point il s’agissait d’une panique bancaire banale, à quel point ses causes étaient fondamentales. Les régulateurs n’avaient pas besoin d’analyses sophistiquées pour détecter le danger à la Silicon Valley Bank. Ils avaient juste besoin de remarquer ses résultats financiers. Certes, en 2018, le Congrès avait assoupli la réglementation Dodd-Frank post-crise financière mondiale qui aurait obligé une banque comme SVB à subir des tests de résistance plus fréquents, mais ces tests mesurent les risques exotiques ou extrêmes. Tout ce qui était requis dans ce cas était une surveillance régulière. La banque avait des défauts évidents de contrôle des risques et a divulgué des pertes dans ses livres, juste là dans ses documents déposés auprès de la Securities and Exchange Commission.

Les actifs de la Silicon Valley Bank avaient augmenté de façon spectaculaire, quadruplant en cinq ans, tout comme ses dépôts. Ces deux phénomènes sont presque toujours des signes inquiétants. La banque était également trop concentrée dans un secteur de l’économie, et une proportion inhabituellement élevée de ses dépôts – environ 94% – n’était pas assurée, au-dessus de la limite de 250 000 dollars que la FDIC garantira par dépôt.

Aucune banque ne peut survivre si chaque créancier demande son argent immédiatement. Plus la part des clients d’une banque qui pourrait se réveiller un jour pour se rendre compte que leurs dépôts ne sont pas protégés est importante, plus le risque de panique est grand.

Ce que Silicon Valley Bank a fait avec ces dépôts aurait dû être un autre signal d’alarme. Il les a utilisés pour acheter trop d’obligations à long terme. Lorsque les taux d’intérêt augmentent, les obligations perdent de la valeur. Personne n’aurait dû avoir besoin de cet avertissement, mais la banque elle-même a déclaré que le risque de taux d’intérêt était le plus grand danger auquel elle était confrontée. Et les régulateurs auraient dû le remarquer avant que la banque ne commence à emprunter massivement auprès du système FHLB.

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Dans ses documents déposés auprès de la SEC au troisième trimestre de l’année dernière, la société mère de la banque a révélé qu’elle subissait des pertes sur ses achats d’obligations suffisamment importantes pour submerger ses fonds propres totaux. Cela aurait été un bon moment pour les superviseurs de dire à la banque de se ressaisir.

La Silicon Valley Bank était loin de le faire : elle n’avait pas eu de directeur des risques pendant la majeure partie de l’année. « Les régulateurs devaient le savoir, et cela devait avoir de l’importance », m’a dit Jeff Hauser, le fondateur et directeur du Revolving Door Project, une organisation à but non lucratif de DC qui suit l’état de la réglementation. « Une fois que nous valorisons le succès comme preuve de sagesse, il est difficile pour un modeste examinateur de banque de dire : ‘Cet endroit n’a pas de responsable des risques et n’a pas de plan pour gérer le risque dans ses livres.' »

Les régulateurs bancaires ont des pouvoirs impressionnants. Ils peuvent entrer dans une banque, examiner ses opérations et exiger des changements. Le problème est qu’ils le font rarement. « Les régulateurs sont comme tous les agents en conflit dans les notations [agencies] et d’autres domaines », m’a dit Chris Whalen, analyste financier de longue date. « Ils suivent le courant dans les bons moments et lâchent le ballon dans les mauvais moments. »

La Fed de San Francisco, qui réglementait la société mère, et les régulateurs californiens, qui supervisaient la banque elle-même, auraient pu exiger que SVB lève des capitaux l’an dernier, alors qu’elle était moins vulnérable. Ils auraient également pu exiger de la banque qu’elle augmente les taux de ses comptes d’épargne, c’est-à-dire qu’elle paie davantage les gens pour qu’ils lui prêtent de l’argent. Cela aurait érodé les revenus, mais cela aurait empêché les clients de fuir. Demandez aujourd’hui à Greg Becker, le directeur général de la banque, s’il aurait préféré réduire le bénéfice par action ou éviter d’avoir supervisé le deuxième plus grand effondrement bancaire de l’histoire des États-Unis.

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Une partie de la réponse est un héritage du penchant de l’administration Trump pour l’installation de régulateurs opposés à la réglementation. Donald Trump a nommé Randal Quarles au poste de premier vice-président de la supervision bancaire à la Réserve fédérale. (La Fed n’a pas répondu aux questions pour cette histoire.) Quarles y voyait sa mission d’assouplir le régime post-crise financière. Il a envoyé des signaux sans ambiguïté sur ce qu’il ressentait à l’égard des régulateurs agressifs : « Changer le contenu de la supervision sera probablement en fait la plus grande partie de ce que je fais », a-t-il déclaré en 2017. sortez la pince. Et lorsque Jerome Powell a été nommé président de la Fed, en 2017, il a déclaré au Congrès que Quarles était un «ami proche», ajoutant: «Je pense que nous sommes très bien alignés sur notre approche des problèmes auxquels il sera confronté en tant que vice-président pour la supervision. Naturellement, Quarles a soutenu la loi de 2018 pour annuler les tests de résistance, ce que Becker lui-même avait réclamé. Quarles n’a pas non plus répondu à ma demande de commentaire.

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Cette crise soulève la vieille question de savoir à quel point il est étrange que la Réserve fédérale réglemente les banques. Dans les années qui ont précédé la crise financière de 2008-2009, une soupe alphabétique de régulateurs partageait ostensiblement la responsabilité de la surveillance bancaire avec la Fed : l’OTS (Office of Thrift Supervision), l’OCC (Office of the Comptroller of the Currency), la SEC (Securities and Exchange Commission) et la CFTC (Commodity Futures Trading Commission). Les banques et les entités financières ont monté ces agences les unes contre les autres pour acheter les moins restrictives. Les décideurs politiques et les législateurs le savaient et ont cherché à modifier l’architecture de la réglementation bancaire et des valeurs mobilières. En fin de compte, leur seule action a été de fermer le moindre d’entre eux, l’OTS, et de garder le reste, chacun ayant sa propre circonscription de partisans.

La Réserve fédérale a donc gardé ses responsabilités. Mais les critiques affirment que la Fed ne pourra jamais devenir un régulateur bancaire efficace car sa principale préoccupation concerne l’activité plus glamour de gestion de l’économie.

Les racines de l’échec de la réglementation sont cependant plus profondes que les actions de l’administration Trump. Les personnes nommées par le président Joe Biden à la Federal Trade Commission, au ministère de la Justice et au Consumer Financial Protection Bureau semblent essayer d’exercer leurs pouvoirs pour rendre l’économie plus efficace, plus sûre et plus équitable. Mais des poches d’impuissance gouvernementale savante subsistent. Les régulateurs ont une peur ancrée d’intervenir, de mettre les gens mal à l’aise, de faire des demandes et d’utiliser leur influence.

Les superviseurs bancaires de la Fed auraient dû être en alerte accrue alors que ses gouverneurs ont commencé à augmenter les taux d’intérêt. La Silicon Valley Bank a été confrontée non seulement au risque de taux d’intérêt sur ses avoirs en bons du Trésor, mais également à la probabilité que des pertes sur créances s’accumulent dans ses livres de sociétés de capital-risque en difficulté et à la baisse des valeurs de l’immobilier commercial l’année dernière.

Le fait que les superviseurs de la Fed n’aient pas été agiles avec la Silicon Valley Bank indique qu’ils n’ont pas réussi à intérioriser la terrible fragilité de notre système financier. Les États-Unis ont subi des bulles, des manies et des krachs répétés depuis le début de l’ère de la déréglementation sous Ronald Reagan : la crise de l’épargne et des prêts, la gestion du capital à long terme, le krach du Nasdaq, la crise financière mondiale, les convulsions financières du début de la pandémie . Le Congrès et les régulateurs consolident parfois certains aspects du système après l’événement, mais ils n’ont pas réussi à favoriser un système financier résilient qui ne gonfle pas les bulles en série. À chaque fois, au lieu de cela, les régulateurs renforcent une leçon selon laquelle si les participants à la bulle se serrent le plus possible les uns contre les autres et échouent de manière conventionnelle, le gouvernement sera là pour les sauver.

« L’une des dynamiques les plus inquiétantes ici », m’a dit Judge, le professeur de droit de Columbia, « est une perte de respect pour la Fed en tant que superviseur, en tant que régulateur. » Ce n’est pas un bon endroit pour que le surveillant en chef de l’industrie commence à restaurer la confiance dans l’intégrité du système bancaire américain.