Ne le rendons pas officiel: les alliés de l’OTAN hésitent à augmenter les objectifs de dépenses

Tout le monde semble d’accord : les pays de l’OTAN doivent dépenser plus pour la défense.

Ne leur demandez pas de mettre cela par écrit.

En 2014, l’alliance militaire a tenté. Et cela a abouti à un résultat mitigé : chaque pays « viserait à » consacrer au moins 2 % de sa richesse annuelle à la défense d’ici 2024. Pendant des années, les progrès vers cet objectif fragile ont été, pour le moins, s’arrêter. .

Mais alors que cette décennie tire à sa fin, la guerre de la Russie en Ukraine change les mentalités. Et maintenant, il est temps pour l’OTAN de fixer son prochain objectif de dépenses.

Déjà, le paysage troublant a incité de nombreux alliés à ajouter des milliards à leurs trésors de guerre. Pourtant, à l’OTAN, on hésite à transformer cette impulsion en un objectif plus formel. Alors que les responsables affirment qu’un groupe d’alliés, en particulier en Europe de l’Est, souhaitent dépasser les 2%, tous les pays européens ne sont pas d’accord.

Plusieurs pays « seront prêts à s’engager à plus de 2% », a déclaré un haut diplomate européen. Pourtant, a ajouté le diplomate, « certaines nations européennes ne sont pas prêtes à soutenir un nouveau chiffre ».

Le débat qui s’annonce offre un aperçu des défis que l’OTAN devra relever pour atteindre les objectifs ambitieux qu’elle s’est fixés l’année dernière, notamment en plaçant des milliers de nouvelles troupes à un haut niveau de préparation. Des spécialistes militaires et d’anciens responsables de l’OTAN disent que l’alliance devra franchir l’obstacle des 2 % si elle veut y arriver.

« Il y a beaucoup d’alliés où même s’ils devaient dépenser 2% – même s’ils dépensent maintenant 2% – ce n’est pas suffisant », a déclaré Patrick Turner, un ancien responsable britannique qui a été secrétaire général adjoint de l’OTAN pour la politique de défense et planification entre 2018 et 2022.

Vieux débat, nouveau monde

Les capitales occidentales sont actuellement confrontées à un triple défi : envoyer des armes et du matériel en Ukraine, reconstituer leurs propres stocks en baisse et investir dans des capacités de défense plus modernes.

S’ils ne peuvent pas continuer à approvisionner Kyiv, affirment les partisans des dépenses plus élevées, l’alliance ne parviendra pas à ramener l’Europe à la paix et devra faire face à des coûts encore plus élevés en conséquence.

« Si nous voulons vraiment vivre en temps de paix, nous devons investir beaucoup plus », a déclaré le général Rajmund Andrzejczak, chef d’état-major des forces armées polonaises. « Si vous perdez l’Ukraine, nous perdons tout. »

Il y a aussi le sentiment que de nombreux alliés ont tout simplement négligé la défense après la guerre froide – donnant la priorité aux problèmes de pain et de beurre car ils supposaient que les menaces militaires traditionnelles appartenaient au passé.

« Dans [the] 30 dernières années, les lacunes à combler sont assez importantes », a déclaré le ministre estonien de la Défense, Hanno Pevkur, qui a fait valoir qu’un « début » devrait être que tout le monde atteigne réellement 2 %.

En 2014, seuls trois alliés – les États-Unis, le Royaume-Uni et la Grèce – ont dépensé plus de 2 % de leur produit intérieur brut (PIB) pour la défense. À l’époque, certains gouvernements considéraient cet engagement comme purement symbolique. Aujourd’hui, environ un tiers de l’alliance – y compris de nombreux alliés de l’Est – atteint ou est sur le point d’atteindre l’objectif. Et il y a un caucus qui pousse à aller plus loin.

« 3%, c’est ce que le gouvernement letton a convenu comme objectif pour 2027 », a déclaré le ministre letton des Affaires étrangères Edgars Rinkēvičs dans un SMS. « Je préconiserais un minimum de 2,5 % compte tenu du défi géopolitique actuel », a-t-il ajouté, « mais avant cela, tout le monde à l’OTAN devrait atteindre [the] cible convenue.

Dépenser les évangélistes disent qu’aller plus haut mettrait en fait l’Europe en ligne avec les précédents historiques.

Turner, qui travaille maintenant chez The Cohen Group, un cabinet de conseil, a noté que de nombreux pays européens se situaient en fait autour de la barre des 2,5% à la fin de la guerre froide. Et par rapport à aujourd’hui, ce moment était « en fait une période plutôt paisible et à basse tension », a-t-il déclaré. « La Chine n’était pas ce qu’elle était aujourd’hui, la Russie n’était certainement pas ce qu’elle est aujourd’hui. »

Ensuite, il y a les États-Unis. Le géant militaire mondial a persuadé ses partenaires de l’OTAN d’assumer davantage de responsabilités, d’autant plus que beaucoup à Washington considèrent la Chine comme le défi à long terme le plus urgent. Donald Trump a poussé le message de manière hostile. Son successeur, Joe Biden, a utilisé un ton plus encourageant.

« Ma principale conclusion stratégique de l’invasion de l’Ukraine est que les Russes se sont montrés incompétents dans l’art et la science de la guerre conventionnelle », a déclaré John Manza, un ancien responsable américain qui était auparavant secrétaire général adjoint de l’OTAN pour les opérations.

« Je vois cela comme une opportunité stratégique pour les États-Unis de pousser leurs alliés à faire plus pour se défendre en Europe, afin que les États-Unis puissent concentrer davantage de ressources contre la menace chinoise », a-t-il ajouté. « Nous avons besoin que les Européens intensifient et fassent plus – et ils le peuvent. »

Un haut responsable américain a déclaré que l’objectif de 2% « est de plus en plus considéré comme un plancher et non comme un plafond » lorsqu’il a été interrogé sur la position de Washington dans les négociations sur la fixation du prochain chiffre. L’endroit où les alliés atterrissent sur la question, cependant, « prend toujours forme », a noté le responsable.

« L’année dernière a démontré que les capacités de défense alliées ont besoin d’un financement solide et cohérent, et les alliés ont intensifié leurs investissements dans la défense », a ajouté le responsable.

Une cible imparfaite

Mesurer les prouesses militaires comme une tranche du PIB est, bien sûr, imparfait.

Notamment, la mesure basée sur le PIB peut masquer des différences importantes dans la manière dont l’argent est réellement utilisé. Les États-Unis, par exemple, ont dépensé environ 39% de leurs dépenses de défense en coûts liés au personnel en 2022, selon une estimation de juin de l’OTAN. L’Italie, cependant, a dépensé 62% de son budget de défense en personnel, ce qui laisse moins d’argent pour investir dans l’équipement, le développement et les opérations.

« Il n’y a pas de corrélation directe entre l’argent dépensé et les capacités et l’état de préparation », a déclaré Manza, l’ancien responsable des États-Unis et de l’OTAN qui est maintenant professeur à la Joint Advanced Warfighting School.

Cela dit, les repères ne sont pas inutiles.

En 2014, les alliés se sont également engagés à consacrer 20 % de leurs dépenses annuelles de défense à de nouveaux équipements majeurs d’ici 2024, une promesse qui a été largement tenue. Mais maintenant, les experts disent que l’investissement dans de nouvelles capacités nécessite une attention encore plus grande.

Camille Grand, un ancien responsable français qui était jusqu’à récemment secrétaire général adjoint de l’OTAN pour l’investissement dans la défense, a averti que la clé est de vérifier à la fois si les pays atteignent leurs objectifs de manière cohérente et comment ils investissent pour l’avenir.

« Il ne s’agit pas seulement d’avoir quelques chars ou avions supplémentaires avec un bon niveau de préparation et de disponibilité, mais il s’agit également de continuer à investir dans la technologie, car c’est ainsi que nous, l’Occident, faisons la différence », a-t-il déclaré.

Fudge de l’OTAN en préparation

Le débat sur les dépenses débutera sérieusement en février lors d’une réunion des ministres de la défense de l’OTAN et culminera lorsque les dirigeants se réuniront en Lituanie cet été pour le sommet annuel de l’alliance.

Même avec les récentes mesures visant à stimuler les investissements, de nombreux alliés sont toujours à la traîne de 2 % – et hésiteraient, pour l’instant, à prendre des engagements au-delà de cela.

L’Allemagne, par exemple, a reconnu qu’elle pourrait manquer l’objectif de 2 % en 2023 et peut-être même plus tard, malgré l’affectation de 100 milliards d’euros à une injection militaire massive. Et le Canada a déclaré qu’il lui faudrait dépenser des dizaines de milliards de plus avant la fin de 2027 pour atteindre 2 %.

En fin de compte, le débat pourrait se terminer par un fudge politique classique – s’en tenir à 2%, mais raffermir l’engagement d’y arriver et laisser une porte ouverte pour aller au-delà.

« A ce stade, le dénominateur commun pour Vilnius pourrait être construit autour de ‘2% comme base de référence et non comme plafond' », a déclaré le haut diplomate européen. Bien que « petit, c’est néanmoins un pas en avant ».

Un deuxième haut diplomate européen a fait écho à cette idée, affirmant que l’option « la plus probable » pour les alliés serait « 2% comme plancher, pas comme plafond, bien qu’un certain nombre d’alliés aimeraient aller plus loin ».

Le résultat, craignent les spécialistes, pourrait être un décalage entre la noble rhétorique de l’OTAN en temps de guerre l’été dernier – et sa capacité à tenir les promesses qui en résultent.

« Je pense toujours qu’il est dangereux », a déclaré Manza, « de trop promettre et de sous-livrer ».