Depuis sa création en 1985 dans une petite ville luxembourgeoise, l’espace Schengen est devenu l’un des résultats les plus emblématiques et tangibles de l’intégration européenne : des générations entières se sont habituées à traverser les frontières sans avoir besoin de passeport ni de contrôles aux frontières.
Alors que Schengen a été initialement établi parallèlement à l’Union européenne, il a finalement été incorporé dans la loi du bloc et agit désormais comme un pilier central soutenant le marché unique.
La zone couvre désormais 26 nations, dont 22 pays de l’UE, et près de 420 millions de citoyens.
Mais une poignée de pays de l’UE n’ont pas encore profité des avantages des voyages sans passeport.
C’est le cas de la Bulgarie et de la Roumanie, deux pays qui ont rejoint l’UE en 2007 et qui ont patiemment attendu aux portes de Schengen.
Les deux offres n’allaient jamais être faciles mais, après plus d’une décennie dans la file d’attente, le processus est devenu une source de frustration pour Sofia et Bucarest.
L’adhésion à Schengen nécessite, entre autres, l’application de règles communes, une bonne gestion des frontières extérieures, le partage des informations de sécurité et une coopération policière efficace.
Les gouvernements insistent sur le fait qu’ils ont satisfait aux critères nécessaires il y a des années. L’été dernier, ils ont même rejoint l’espace commun de Schengen système de visa en tant que participants en lecture seule, malgré les contrôles à leurs frontières.
La Commission européenne et le Parlement européen sont sans équivoque de leur côté : l’exécutif a confirmé à plusieurs reprises que les candidats remplissaient toutes les conditions techniques tandis que les eurodéputés ont critiqué leur exclusion comme discriminatoire.
La Bulgarie et la Roumanie sont tellement convaincues de leur état de préparation qu’elles ont invité une mission d’enquête composée d’experts à visiter leurs pays et à effectuer une évaluation supplémentaire.
Mais un obstacle demeure : la politique.
Le feu vert final doit venir du Conseil de l’Union européenne, qui réunit les ministres des 27 pays de l’UE. L’approbation d’un nouveau membre Schengen doit être approuvée à l’unanimité, ce qui signifie qu’un seul « non » peut effectivement geler l’ensemble du processus.
En 2011, la double offre aurait été opposé par la France, l’Allemagne, la Finlande, la Suède, les Pays-Bas et la Belgique sur les préoccupations liées à la corruption, au crime organisé et aux réformes judiciaires.
Au cours des années suivantes, la question a été mise plusieurs fois au premier plan, pour être ensuite repoussée. La crise migratoire de 2015, qui est devenue le test décisif de Schengen, a encore refroidi les espoirs d’admission. Mais le vent a commencé à tourner après la crise du COVID-19.
Combler les lacunes qui subsistent
Plus tôt cette année, le président français Emmanuel Macron a ouvert la porte à l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie tout en dévoilant des plans de réforme de l’espace sans passeport, notamment en mettant en place un Conseil ministériel de Schengen pour accélérer l’action collective en temps de crise.
« Nous devons réformer Schengen », a déclaré Macron en février. « Il ne peut y avoir de liberté de mouvement si nous ne contrôlons pas nos frontières extérieures. »
Des mois plus tard, en août, le chancelier allemand Olaf Scholz a exprimé son soutien et s’est publiquement engagé à œuvrer pour que la Roumanie et la Bulgarie « deviennent des membres à part entière ».
« Schengen est l’une des plus grandes réalisations de l’Union européenne, et nous devons le protéger et le développer. Cela signifie, incidemment, combler les lacunes qui subsistent », a déclaré Scholz. dit à un auditoire à Prague.
Comme pour tout autre sujet dans l’élaboration des politiques de l’UE, l’approbation de Paris et de Berlin était essentielle pour faire avancer les choses et influencer d’autres pays réticents à prendre position.
La Finlande, la Suède et le Danemark ont également assoupli leurs positions, ont déclaré des responsables à Euronews, bien que la Suède ait un nouveau gouvernement de droite et le Danemark organise des élections le mois prochain.
En octobre, le Parlement européen adopté une nouvelle résolution – le cinquième du genre depuis 2011 – faisant pression sur les politiciens pour qu’ils approuvent l’admission immédiate de la Bulgarie et de la Roumanie.
Le Parlement « est consterné qu’au cours des 11 années qui ont suivi, le Conseil n’ait pas réussi à prendre de décision », ont écrit les législateurs dans leur texte, qui n’était pas juridiquement contraignant.
Mais quelques jours plus tard, le Parlement néerlandais adopté sa propre résolution, exhortant le gouvernement du Premier ministre Mark Rutte à opposer son veto aux deux demandes jusqu’à ce que de nouvelles enquêtes soient menées.
Les législateurs néerlandais ont fait valoir que la prévalence de la corruption et du crime organisé en Bulgarie et en Roumanie constituait « un risque pour la sécurité des Pays-Bas et de l’ensemble de l’espace Schengen ».
Cette opposition catégorique semblait contredire les propres propos de Rutte, qui, des semaines avant le vote parlementaire, avait déclaré que les Pays-Bas n’étaient pas « en principe » contre l’admission des deux pays.
« Nous disons que tous les pays qui remplissent les conditions doivent rejoindre l’espace Schengen », a déclaré Rutte, lors d’une récente visite à Bucarest.
À ce jour, la Bulgarie et la Roumanie restent sous le soi-disant mécanisme de coopération et de vérification (MCV), un processus lancé en 2007 qui évalue l’introduction de réformes sur le système judiciaire, la lutte contre la corruption et, dans le cas de la Bulgarie, la lutte contre la corruption et le blanchiment d’argent.
Les pays sont les États membres de l’UE les moins bien classés dans le Indice de perception de la corruption publiés chaque année par Transparency International, même si leurs scores ne sont pas loin de ceux de la Hongrie et de la Grèce, deux membres de longue date de Schengen.
Malgré leur connexion apparente, les applications CVM et Schengen sont considérées comme des voies séparées et distinctes.
La décision revient aux politiciens.
La mission d’enquête proposée par Sofia et Bucarest a eu lieu dans la première quinzaine d’octobre et son rapport final est actuellement examiné par les États membres. Les conclusions restent confidentielles.
La présidence tchèque, qui assure actuellement la présidence tournante du Conseil de l’UE et est chargée de piloter les débats, a fait de l’élargissement de Schengen l’une de ses principales priorités.
Mais le temps presse : la prochaine – et probablement la dernière – occasion pour Prague de mettre aux voix la question longtemps bloquée aura lieu le 9 décembre, lorsque les ministres de la justice et de l’intérieur doivent se rencontrer.
Seule une approbation unanime peut supprimer les contrôles à toutes les frontières intérieures.
« Ne vous méprenez pas : voter dans le [EU Council] a une forte composante politique », a déclaré le président roumain Klaus Iohannis après sa rencontre avec Mark Rutte.
« Ce n’est pas mal, c’est comme ça que fonctionne l’Union. »