Leah Downey est chercheuse junior au St. John’s College de l’Université de Cambridge et universitaire invitée au Sheffield Political Economy Research Institute.
Lorsque le chancelier britannique Kwasi Kwarteng a annoncé son « mini-budget » au parlement le 23 septembre, déclarant son objectif d’atteindre un taux de croissance économique de 2,5 %, la première ministre Liz Truss et sa chancelière ont demandé au pays de croire que la seule chose qui se dressait entre les l’économie et la croissance, c’était une taxation excessive des riches et un peu trop de réglementation sur l’investissement et la production — personne ne les croyait.
De plus, ce qu’ils proposaient aux marchés et aux Britanniques était un plan explicitement en contradiction avec la position politique de la Banque d’Angleterre (BoE). Avant le mini-budget, la principale préoccupation de la BoE était l’inflation. Ainsi, la banque centrale avait relevé les taux d’intérêt et prévoyait de lancer une série de « resserrements quantitatifs » pour ralentir l’économie, retirer de l’argent du système et ainsi calmer l’inflation – tout à fait à l’opposé des efforts du gouvernement pour stimuler la croissance en réduisant les impôts pour les dépenses riches et stimulantes.
Deux branches de la politique économique du gouvernement britannique travaillent désormais l’une contre l’autre.
Qu’est-ce qu’on devrait faire de ça? Et importe-t-il que l’un d’eux soit le gouvernement élu, tandis que l’autre est un organe non élu et indépendant d’experts en matière d’élaboration des politiques ? Nulle part ailleurs des organes indépendants non élus ne travaillent explicitement contre les intentions déclarées du gouvernement élu – pas dans les affaires militaires, l’éducation ou l’immigration. Alors, pourquoi est-ce le cas en politique économique ?
Pour répondre à ces questions, il est important de garder deux choses séparées : premièrement, la question fondamentale de savoir quelle est la meilleure politique à adopter pour le Royaume-Uni, ici et maintenant. Et sur ce front, à part le Premier ministre et la chancelière, pratiquement personne ne pense que le mini-budget qu’ils ont proposé est la meilleure stratégie – même ses deux plus fervents partisans ont depuis changé d’avis sur le paquet.
Deuxièmement, et plus fondamentalement, quelle devrait être la relation entre la BoE et la législature élue. Quel devrait être le rapport de force entre les experts élus indépendants et les élus pour déterminer si, quand, comment et pour qui créer de l’argent dans notre économie ?
À cette fin, au cours des trois dernières décennies, les pays du monde entier ont rendu les banques centrales indépendantes afin de placer fermement l’équilibre des pouvoirs avec des experts indépendants, en essayant de séparer strictement les questions de politique monétaire et budgétaire. Sous ce régime, les banquiers sont censés décider si, quand et comment créer de la nouvelle monnaie pour garantir la stabilité des prix, tandis que le législateur est censé décider des questions de distribution, de fiscalité, d’investissement public, d’emprunt, etc.
Alors qu’il était pratique pour les politiciens et les banquiers centraux de croire que cette séparation stricte était possible, cela n’a jamais vraiment été plausible. Cela est devenu évident pour tout le monde après la crise financière, et la semaine dernière l’a rendu plus clair que jamais : ce que fait la banque centrale influence ce que le gouvernement peut faire, et ce que fait le gouvernement influence ce que la banque centrale doit faire.
Actuellement, alors que le gouvernement Truss insiste sur le fait que ses efforts combattront la récession et assureront la croissance économique, la BoE travaille dur pour ralentir l’économie britannique, ce qui, selon certains économistes, nécessairement entraîner une hausse du chômage et probablement une récession.
De toute évidence, nous ne pouvons pas simultanément éviter la récession et stimuler la croissance et combattre l’inflation en provoquant une récession. Mais qui va gagner cette bataille ? Qui devrait gagner? Et qui offre la meilleure politique ?
Dans une démocratie, le consensus général est que les élus doivent diriger la politique publique parce que le peuple a voté pour eux. Ce sont eux qui devraient établir les fondements de l’économie par le biais de la politique budgétaire, de la politique du travail, de la politique environnementale, de la politique d’immigration, etc. Pendant ce temps, c’est le travail de la banque centrale de s’assurer que l’économie fait du mieux qu’elle peut donné ces fondamentaux politiquement déterminés.
En d’autres termes, il semble y avoir de bonnes raisons démocratiques de penser que les branches élues du gouvernement devraient être aux commandes.
Peut-être, alors, y a-t-il quelque chose à dire sur l’entêtement du gouvernement – la conviction que les représentants élus ne devraient pas céder aux caprices des marchés financiers, car la politique peut changer les fondamentaux de l’économie. Le problème est que le point de vue du gouvernement Truss sur ce qui stimulera la croissance, sur la façon de changer les fondamentaux d’une économie, est à peu près aussi erroné et manque de preuves que possible.
Selon eux, la croissance sera générée par davantage d’investissements provenant des marchés financiers privés, mais en réalité, et à la lumière du mini-budget, les mêmes investisseurs que le gouvernement espère courtiser par des réductions d’impôts sont si peu intéressés à investir dans notre économie qu’ils la BoE a dû intervenir et acheter des obligations d’État pour éviter l’effondrement du marché.
Les investisseurs de Truss et Kwarteng ont essentiellement dit « non merci ».
Néanmoins, le gouvernement Truss a – en grande partie – maintenu son cap, espérant vraisemblablement que ces mêmes investisseurs changeront d’avis. Et cet entêtement pourrait être justifié si le gouvernement défendait un plan qui pourrait générer de manière crédible une croissance à moyen terme sans les bonnes grâces de la finance privée – un budget qui empruntait pour garantir des investissements majeurs dans les infrastructures publiques physiques, sociales et environnementales, par exemple. Mais au lieu de cela, le gouvernement de Truss a établi un plan qui a besoin les bonnes grâces de la finance privée, ce qu’elle n’a manifestement pas.
Vraisemblablement, le gouvernement élu et les décideurs experts de la BoE essaient de faire ce qu’ils pensent être bon pour l’économie. La banque centrale essaie de lutter contre l’inflation de la seule manière qu’elle connaisse, compte tenu des fondamentaux économiques existants. Le gouvernement, quant à lui, tente de stimuler la croissance économique en modifiant ces fondamentaux.
On pourrait contester les approches politiques des deux. Certains pensent que la BoE devrait lutter contre l’inflation de manière plus ciblée, sans recourir à des hausses de taux dommageables. Et presque tout le monde pense que le gouvernement de Truss a la mauvaise approche pour stimuler une croissance économique durable.
Ce que nous ne devons pas faire, cependant, c’est laisser nos opinions sur la bonne politique obscurcir la question plus fondamentale de savoir comment le gouvernement élu et la banque centrale indépendante devraient coordonner leurs stratégies de politique économique. Qui devrait être responsable ?
C’est important parce qu’il s’agit du fonctionnement de notre démocratie.
Si nous abandonnons le gouvernement élu maintenant, en raison des échecs politiques de Truss et Kwarteng, et que nous demandons à la BoE de diriger la politique macroéconomique, nous limiterons la capacité de nos élus démocratiques à l’avenir. Imaginez un nouveau gouvernement avec un vaste mandat pour lutter contre le changement climatique – voudrions-nous qu’il soit limité de la même manière par la BoE ?
Pour que notre démocratie fonctionne mieux, il faut séparer les considérations démocratiques, comme qui devrait diriger le navire économique, des opinions politiques, comme vers où ils devraient le diriger. Ceux qui ne le font pas finissent par jeter le bébé démocratique avec l’eau du bain de la mauvaise politique.