UNu cœur du débat sur l’indépendance se trouve une question faussement complexe : qui décide ? Cela semble assez simple, et les partisans de l’indépendance pensent que la réponse est claire : l’Écosse décide. Pour les opposants les plus purs et durs à l’indépendance, il existe aussi une réponse simple : le Royaume-Uni décide. Pour ceux qui s’installent quelque part entre ces deux positions, cependant, les choses deviennent plus complexes. Que décident exactement l’Écosse ou le Royaume-Uni, et comment ?
Dans son arrêt de mercredi, la Cour suprême a tenté d’apporter un peu de clarté au débat après des mois de délibérations et des milliers de pages d’arguments et de preuves. La question n’était pas l’indépendance elle-même, mais si le gouvernement écossais avait le pouvoir d’organiser un référendum purement « consultatif » sur l’indépendance. La décision a été initiée par le propre lord avocat du gouvernement écossais, qui a renvoyé la question au tribunal à la recherche d’un moyen juridiquement étanche de remplir les promesses du manifeste sur lesquelles la majorité SNP-Vert du parlement écossais a été élue.
En mettant l’accent sur le statut consultatif d’un référendum, le gouvernement écossais espérait contourner le gros problème qui maintient la politique écossaise dans une impasse constitutionnelle depuis près d’une décennie maintenant. Selon le Scotland Act de 1998, qui a créé le parlement écossais en 1999, l’union entre l’Ecosse et l’Angleterre est une question «réservée», et relève donc de la compétence du parlement britannique. Le référendum sur l’indépendance de 2014 était légal parce que le gouvernement britannique a accepté de déléguer temporairement le pouvoir de le tenir, un processus permis par l’article 30 de la loi ; depuis lors, les gouvernements britanniques successifs ont refusé d’être aussi coopératifs face aux demandes répétées d’une autre ordonnance en vertu de l’article 30 du gouvernement écossais.
L’argument du gouvernement écossais était qu’un vote consultatif ne modifierait pas directement l’union entre l’Écosse et l’Angleterre et n’était donc pas pertinent pour les questions réservées. La Cour suprême du Royaume-Uni n’était pas d’accord. Selon les termes de sa décision, « un résultat clair » même pour un référendum consultatif « aurait l’autorité, dans une constitution et une culture politique fondées sur la démocratie, d’une expression démocratique de l’opinion de l’électorat écossais ». Cela « renforcerait ou affaiblirait la légitimité démocratique du syndicat, selon l’opinion qui prévalait, et soutiendrait ou saperait les références démocratiques du mouvement indépendantiste ». De telles « conséquences politiques importantes » rendaient donc même un référendum consultatif significativement « pertinent » pour la question réservée de l’union anglo-écossaise.
Cela vaut la peine de préciser exactement ce qui est dit ici. D’une part, le tribunal reconnaît qu’un référendum sur l’indépendance organisé par le gouvernement écossais aurait une légitimité démocratique, même s’il n’était pas juridiquement contraignant. C’est une réponse étonnamment nationaliste à la question de savoir qui décide. Il reconnaît que, si le peuple écossais avait le choix sur l’indépendance, ses opinions exprimées détermineraient de manière significative si l’Écosse obtiendrait l’indépendance. Cela, pourrait-on penser, est une bonne et correcte chose, dans une « constitution et une culture politique fondées sur la démocratie ». Et pourtant c’est la cheville ouvrière d’un argument contre le gouvernement écossais organisant un tel référendum.
En effet, en ce qui concerne la constitution britannique, la réponse à « qui décide? » est sans ambiguïté : le parlement britannique a le dernier mot. Il peut adopter ou abroger toute loi qu’il veut à la majorité simple. Si d’autres lois s’y opposent, le Parlement peut également les modifier ou les abroger. Si la Cour suprême s’était prononcée en faveur du gouvernement écossais, le parlement britannique aurait pu amender le Scotland Act pour réserver explicitement les référendums « consultatifs ». En termes constitutionnels, ce que dit la décision de la Cour suprême, c’est que le peuple écossais et ses droits démocratiques ne sont pas pertinents.
Mais cela nous dit aussi qu’en termes politiques, ils – nous – ça compte. Nous sommes importants à cause précisément de cette « culture politique fondée sur la démocratie » avec laquelle la Cour suprême a défendu son jugement. La raison pour laquelle un référendum était «pertinent» pour la question réservée du syndicat était que si les Écossais avaient leur mot à dire, et que cette voix était ensuite ignorée, cela créerait un culturel problème – en d’autres termes, un problème de légitimité – pour la continuation de l’État britannique.
Peu importe à quel point le gouvernement britannique et ses institutions deviennent impopulaires, ils sont légitimés par le consentement – par l’idée que parce que nous choisissons nos dirigeants, nous sommes complices de ce qu’ils nous font. L’importance de ce processus de légitimation est visible dans l’architecture évolutive de l’État, plus clairement dans la décentralisation elle-même.
Dès les premiers jours du nationalisme écossais moderne, les Écossais ont rejeté l’idée qu’ils étaient complices de ce qui leur était fait, insistant sur le fait que les gouvernements conservateurs n’avaient «aucun mandat». En 1971, le retrait par Ted Heath du soutien de l’État à Upper Clyde Shipbuilders a conduit à un spectaculaire « work-in », au cours duquel les travailleurs, revendiquant la nation pour eux-mêmes, ont occupé leurs chantiers et forcé un revirement humiliant de la politique industrielle conservatrice. À la fin des années 1980, la mise en œuvre précoce de la taxe de vote par Margaret Thatcher en Écosse a conduit à une campagne massive de non-paiement qui a également fait un usage libéral de la rhétorique nationaliste.
Lorsqu’un parlement écossais a finalement été créé, en 1999, il a été investi de l’énergie radicale et démocratique de ces campagnes et d’autres. S’il n’a sans aucun doute pas réussi à incarner cet esprit antérieur de radicalisme extraparlementaire, il a contribué à reproduire une culture politique écossaise qui a ses propres formes de légitimité populaire, non seulement distinctes de Westminster mais souvent directement opposées à celle-ci. Prenez, par exemple, les manifestations qui ont stoppé les raids d’immigration dans la rue Kenmure à Glasgow l’année dernière et sur la place Nicholson à Édimbourg en mai, opposant des militants écossais aux responsables du ministère de l’Intérieur (l’immigration est réservée) et forçant les forces de police décentralisées écossaises à choisir un camp.
L’ironie de tout cela est que le parlement écossais était censé renforcer la légitimité de l’État britannique, et non la saper. La souveraineté et l’union étant réservées en toute sécurité, la décentralisation a été conçue pour donner à l’Écosse une voix distincte au sein de l’union sans menacer l’union elle-même. Et pourtant, en permettant à l’Écosse un débouché aussi important, Westminster a créé un système politique qui parle au nom de son peuple de manière beaucoup plus directe et authentique que le gouvernement britannique ne le pourra jamais, mais qui se voit officiellement refuser la capacité de faire correspondre la voix à l’action. Le jugement de la Cour suprême est un aveu ouvert des dangers que cette inadéquation fait peser sur la structure même de l’État. Loin d’être un coup porté à l’indépendance, cet aveu est l’occasion d’évoquer ces esprits de résistance, anciens et nouveaux, et de les mettre au travail pour un dernier souffle.